Approche globale : Nouvelle orientation de la Coopération belge au développement

POURQUOI UNE APPROCHE GLOBALE ?

Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics de nombreux pays cherchent à rendre l’aide publique au développement plus eﬃcace et pour ce faire, notamment, la mettre en phase avec les autres canaux des relations internationales tels que la défense et la diplomatie. Ceci est louable et cohérent. Pour cela, ils font régulièrement référence à l’« approche globale ».

L’approche globale consiste à « combiner de manière cohérente des politiques et des instruments belges se rapportant à un large éventail de domaines, qui vont de la diplomatie, de la sécurité et de la défense au ﬁnancement, au commerce, au développement et aux droits de l’homme, ainsi qu’à la justice et la migration, et en assurant que les diﬀérents eﬀorts se renforcent mutuellement et se complètent dans le cadre du large champ de l’action extérieure belge ».

QUELLE APPROCHE GLOBALE EN BELGIQUE ?

L’adoption d’une approche globale dans le domaine du développement n’est pas une nouveauté en Belgique : la réforme de la coopération internationale, avec l’adoption de la loi du 25 mai 1999, en avait déjà jeté les bases. Elle intégrait la prévention des conﬂits et la consolidation de la société civile, y compris le respect de la dignité humaine, des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’agriculture, les infrastructures, l’éducation et la santé. Plus récemment, en 2017, le Ministre de la coopération au développement, Alexander De Croo, a fait valider en Conseil des ministres une note stratégique* sur l’approche globale de la Belgique en matière d’aﬀaires étrangères. Cette note a été élaborée par la Direction générale de la Coopération au développement et de l’aide humanitaire (DGD). Elle trouve son origine dans un travail conséquent réalisé par des chercheurs de l’Académie de Recherche et d’Enseignement Supérieur au sein d’un consortium nommé « Acropolis », mandatés par la DGD, pour développer la thématique « Governance For Development », aﬁn de l’aider dans ses prises de décisions. La note de synthèse qui en résulte, intitulée « Une approche globale pour la coopération belge au développement » complète une série comprenant également une note sur « une politique nationale intégrée » et une autre sur « les réseaux de gouvernance pour la coopération belge au développement ». Cet ensemble pose les bases théoriques d’un livre vert attendu ﬁn 2018, qui fournira davantage d’éléments opérationnels liés à la mise en œuvre d’une approche globale au sein de la coopération belge au développement.

* L’objectif d’une note stratégique est de définir et de justifier une vision et des priorités communes.

LA NOTE STRATÉGIQUE SUR L’APPROCHE GLOBALE DE LA BELGIQUE EN MATIÈRE D’AFFAIRES ÉTRANGÈRES

La note est introduite par le préambule suivant : « Dans un monde de plus en plus complexe et où se succèdent rapidement nombre d’opportunités et de déﬁs très divers, il convient de veiller à la mobilisation cohérente et eﬃcace des instruments et moyens dont nous disposons pour la réalisation de notre politique étrangère. Il faut par ailleurs garder à l’esprit que les situations complexes, qui s’accompagnent de déﬁs multiples tant politiques que sociaux, écologiques, économiques, militaires et sécuritaires, ne se contentent pas de réponses simples mais requièrent un renforcement de la coordination et de la synchronisation à tous les niveaux de l’action politique. Le Gouvernement a déjà donné une première impulsion en ce sens avec l’insertion dans les documents stratégiques du concept « defense, diplomacy, development, law and order », précurseur d’une approche globale plus aboutie ».

La première phrase de la note stratégique indique qu’il s’agit de poursuivre « nos intérêts et les valeurs qui nous sont chères et que nous souhaitons promouvoir dans le monde ». Une précision y est apportée : « Il s’agit de nos intérêts politiques, économiques, sociaux, culturels et sécuritaires et des intérêts des ressortissants belges à l’étranger, mais aussi des valeurs fondamentales auxquelles nous tenons et que nous voulons porter dans le monde entier ». Plus loin on peut lire : « Dans l’attente d’un inventaire conjoint des intérêts et valeurs belges dressé par le gouvernement, de l’analyse du contexte (sécuritaire) international et de l’élaboration d’une stratégie nationale inscrivant ce cadre dans le contexte mondial, l’AG se concentrera sur les pays, régions et thématiques dont la pertinence s’est déjà exprimée par leur impact sur des enjeux essentiels pour la politique étrangère de la Belgique au sens large ». Et plus loin encore, il est précisé que : « Le caractère intégral de l’approche implique par ailleurs que, lorsque cela est utile ou souhaitable, les autorités au niveau fédéré, les acteurs de la société civile, le secteur privé ou encore les milieux universitaires puissent être invités à participer/être associés à l’approche globale ».

QUELQUES RÉFLEXIONS

La globalisation des problèmes mondiaux et le lien croissant entre pauvreté, changement climatique, migrations et sécurité, au Nord comme au Sud, impliquent de dépasser la dimension initiale « Paix et Développement » et justiﬁent une approche globale et cohérente. Mais que doit contenir cette approche ? Les documents oﬃciels nous disent qu’elle sera basée sur les « valeurs de la Belgique ». Qui sera responsable de sa coordination ? Qui et comment mettra-t-on en œuvre ses diﬀérentes composantes ? Autant de questions très délicates.

La conception et la mise en œuvre d’une approche globale implique de nombreux acteurs qu’il est nécessaire de mobiliser et de coordonner : ministères, administrations, institutions belges mais également les acteurs non gouvernementaux. Les ONG devraient donc être actrices de cette transition vers l’approche globale, contribuant directement à la thématique du développement. Elles en seront également largement dépendantes puisque bénéﬁciaires des subsides publics pour mettre en œuvre leurs projets. Elles n’ont cependant pas ou peu été concertées lors du processus.

Bien que soucieuses, pour la très grande majorité, d’adopter une vision systémique (globale et intégrée) aﬁn de mettre en œuvre des projets cohérents, les ONG critiquent certains aspects de l’approche promue par le Gouvernement. En eﬀet, cette approche présente un risque important: l’instrumentalisation de la coopération au bénéﬁce de la politique étrangère du pays. Cette crainte est d’ailleurs conﬁrmée par la première version de la nouvelle proposition de loi sur la coopération qui indique que celle-ci doit prendre en compte les intérêts extérieurs de la Belgique. N’y a-t-il pas là une inversion des principes de la coopération au développement ? Dans cette approche, quelle est la place des pays bénéﬁciaires pour participer à l’élaboration des actions de coopération puisque la cohérence sera dictée par la Belgique ? Enﬁn, cette approche, qui implique une étroite collaboration entre tous les acteurs, et donc notamment l’armée, contient des risques liés à la confusion des rôles. Les balises éthiques des diverses structures ne sont pas semblables, et les liens de conﬁance (notamment du grand public) envers les ONG pourraient à juste titre se détériorer.

L’approche suscite une autre inquiétude. Sous prétexte d’eﬃcacité, l’approche globale est un énorme obstacle à l’expression de la diversité. Le secteur associatif n’a pas pour vocation d’être le reﬂet des valeurs d’un gouvernement, quel qu’il soit. Le limiter à ce rôle serait un recul important de notre démocratie. Pourtant, des événements récents tendent à montrer que certains politiques ne partagent pas ou plus ce point de vue. Pour s’en convaincre, il suﬃt de se rappeler les vives critiques qu’ont subi récemment, l’UNIA, institution publique indépendante qui lutte contre la discrimination ou encore le Centre d’Action Laïque, institution libre mais subsidiée, ainsi que les Recteurs d’Universités lors du récent débat sur l’avortement. Si cette tendance se développe, quel sort sera réservé aux ONG qui sortiraient du cadre de l’approche globale ?

Comment seront déﬁnies les fameuses « valeurs belges » qui formeront le socle de l’approche globale ? Qui va dicter les règles de cette nouvelle sorte de « pensée unique » ? S’il s’agit de se conformer aux valeurs et intérêts énoncés par une majorité gouvernementale, on est en droit de s’inquiéter. L’émergence des populismes dans le monde nous montre que tout est devenu possible. Les fonds dédiés à la coopération au développement pourraient être dramatiquement réorientés. Des fonds européens de coopération sont déjà aﬀectés au renforcement des frontières des pays du Sud. Le président Trump a fait supprimer les aides en faveur de la planiﬁcation familiale…

Enﬁn, même si des réponses rassurantes devaient être apportées à ces questions, se pose encore la question de la faisabilité. Comme le rappelle Acropolis, la mise en place d’une approche globale eﬃciente nécessitera des moyens supplémentaires, or il semble au contraire que la réforme proposée par le Gouvernement se fasse également dans un objectif de restriction budgétaire.

DERNIÈRES PERSPECTIVES

Au début de l’été 2018, le Ministre De Croo faisait part de sa volonté de refondre la Loi sur la Coopération au développement pour mieux y intégrer une approche globale fondée, notamment sur l’appui au secteur privé, la lutte contre les migrations et la prise en compte des intérêts extérieurs de la Belgique. Fin août 2018, un nouveau projet de loi qui réorganise complètement la politique belge de développement a été approuvé en première lecture par le Conseil des Ministres. Il met en avant trois mécanismes d’action (légèrement reformulés par rapport au texte initial à la suite des oppositions venues de la société civile) : de nouvelles formes de ﬁnancement, le développement du numérique et surtout l’implication du secteur privé, vu comme un moteur signiﬁcatif de progrès et de développement humain.

À nouveau, beaucoup de questions se posent sur l’opérationnalisation de ces trois axes. Tout semble possible, le meilleur comme le pire. Suite au prochain numéro.